1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

Luật ngân sách nhà nước năm 2015 đã tách bạch quỹ ngân sách nhà nước với quỹ ngoài ngân sách. Theo đó, quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp tại một thời điểm. Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước; nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.

Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là quỹ được thành lập theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, không được ngân sách nhà nước hỗ trợ kinh phí hoạt động (Điều 12). Căn cứ khả năng của ngân sách nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách được cơ quan có thẩm quyền xem xét hỗ trợ vốn điều lệ từ ngân sách nhà nước khi đáp ứng đủ các điều kiện: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước.

Ảnh minh họa. Nguồn: Internet

Sự khác biệt giữa quỹ ngân sách nhà nước với quỹ ngoài ngân sách đặt ra yêu cầu cần phải có cơ chế quản lý phù hợp với loại hình quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Luật ngân sách nhà nước mới tập trung điều chỉnh những vấn đề về tài chính như: lập, chấp hành, quyết toán, kiểm toán ngân sách nhà nước đối với phần vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ; chế độ báo cáo kế hoạch tài chính và quyết toán thu, chi với Bộ Tài chính đối với cơ quan quản lý quỹ do Trung ương quản lý, với Sở Tài chính đối với cơ quan quản lý quỹ do địa phương quản lý. vấn đề loại hình, cơ cấu tổ chức, quản lý người làm việc tại quỹ hiện nay chưa được quy định chung thống nhất mà quy định trong từng văn bản, cụ thể là trong quy chế tổ chức và hoạt động của từng quỹ.

Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách được thiết lập nhằm mục đích để cho các bộ, ngành, địa phương chủ động thu, chi, quản lý và sử dụng theo quy định pháp luật nhằm thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, chính sách an sinh xã hội. Nguyên tắc hoạt động của quỹ là bảo toàn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí phát sinh, không vì mục đích lợi nhuận, công khai, minh bạch, hiệu quả, thực hiện thu, chi theo đúng quy định pháp luật.

Hiện nay, cả nước có khoảng 70 quỹ đã được thành lập, hoạt động ở Trung ương và địa phương. Điểm chung của các quỹ này nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước một cách hữu hiệu vào nền kinh tế thị trường thay vì sử dụng các công cụ hành chính, mệnh lệnh. Việc sử dụng công cụ quỹ giúp các quan hệ kinh tế không bị biến dạng về bản chất mà Nhà nước vẫn đạt được mục tiêu điều tiết hoặc hỗ trợ thực hiện có hiệu quả các chính sách đã ban hành. So với quỹ ngân sách nhà nước thì quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách linh hoạt hơn nhưng tính ổn định, bền vững thấp hơn.

Tổ chức và hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách rất đa dạng. Theo phạm vi hoạt động và cơ quan quản lý có thể chia thành các loại như: quỹ ở Trung ương chịu sự quản lý của các bộ, ngành, có phạm vi hoạt động trong cả nước như: Quỹ đổi mới khoa học và công nghệ, Quỹ dịch vụ viễn thông công ích, Quỹ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, Quỹ đổi mới công nghệ quốc gia, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam.... Quỹ ở địa phương do địa phương thành lập nhằm thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn như: Quỹ bảo lãnh tín dụng của địa phương, Quỹ bảo trì đường bộ địa phương, Quỹ phòng, chống thiên tai ở địa phương...

Có thể phân loại các quỹ theo lĩnh vực hoạt động, cụ thể: lĩnh vực y tế có Quỹ hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS, Quỹ hỗ trợ khám chữa bệnh cho người nghèo, Quỹ phòng, chống tác hại của thuốc lá. Lĩnh vực khoa học, công nghệ có Quỹ phát triển khoa học công nghệ, Quỹ đổi mới khoa học công nghệ. Lĩnh vực tài nguyên, môi trường có Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ phát triển đất. Lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn có Quỹ bảo vệ và phát triển rừng, Quỹ phòng, chống thiên tai. Lĩnh vực lao động, thương binh và xã hội có Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước,...

Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ có thể phân thành các quỹ hỗ trợ tài chính như: Quỹ hỗ trợ việc làm, Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ khám, chữa bệnh cho người nghèo, Quỹ hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS... Các quỹ cho vay tài chính và tài trợ: Quỹ phát triển khoa học và công nghệ, Quỹ đổi mới công nghệ quốc gia, Quỹ phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ, Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ đầu tư phát triển,... Các quỹ sử dụng nguồn thu để ứng vốn hoặc chi thực hiện các nhiệm vụ trong lĩnh vực phân công quản lý như: Quỹ phát triển đất, Quỹ bảo trì đường bộ,...

Về cơ cấu tổ chức, có thể phân thành 2 nhóm quỹ: nhóm quỹ có cơ cấu tổ chức bộ máy độc lập và chuyên trách và nhóm quỹ không tổ chức bộ máy quản lý hoàn chỉnh, hoạt động chủ yếu theo chế độ kiêm nhiệm.

2. Những hạn chế, bất cập

Thứ nhất, thể chế về tổ chức và hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách chưa hoàn thiện, nhất là các quy định về loại hình, cơ cấu tổ chức, cơ chế quản lý người làm việc là công chức, viên chức được phân công đảm nhiệm vai trò quản lý quỹ. Do đó, cơ quan quản lý gặp nhiều khó khăn trong quá trình giải quyết các vướng mắc, bất cập liên quan đến mối quan hệ giữa quỹ với cơ quan quản lý, với các đơn vị trong cùng cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan, chế độ, chính sách của công chức, viên chức của quỹ...

Phần lớn nguồn tài chính của quỹ có nguồn gốc ngân sách nhà nước. Việc quản lý tài sản của quỹ là rất quan trọng. Mặt khác, hoạt động của các quỹ nhằm hỗ trợ và phục vụ việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế hoặc các chính sách an sinh xã hội nên cần có khung pháp lý hoàn thiện giúp cho hoạt động của quỹ đạt hiệu quả cao hơn, đóng góp tích cực cho việc thúc đẩy, đưa chính sách vào cuộc sống.

Thứ hai, loại hình tổ chức của quỹ chưa được quy định thống nhất. Một số quỹ được xác định rõ là đơn vị sự nghiệp như: Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ phát triển đất, Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa... Hầu hết các quỹ khác không quy định về loại hình tổ chức mà chỉ dừng ở việc xác định là tổ chức tài chính. Loại hình tổ chức quỹ là cơ sở để xác định mô hình tổ chức, cơ chế quản lý, công tác nhân sự,... Việc thiếu các quy định cụ thể về loại hình tổ chức đã gây ít nhiều khó khăn cho việc xác lập cơ chế tổ chức và hoạt động của quỹ.

Hiện nay, có một số quan điểm khác nhau về loại hình quỹ. Có ý kiến cho rằng quỹ là đơn vị sự nghiệp, theo đó, việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các quỹ tuân thủ các quy định pháp luật về viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập. Một số ý kiến lại cho rằng quỹ là doanh nghiệp đặc thù. Quan điểm này xuất phát trên nền tảng các quan hệ được xác lập giữa quỹ và các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chủ yếu là quan hệ kinh tế như: cho vay, hỗ trợ tài chính...

Ngoài ra, có quan điểm đề nghị không nên xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp hay doanh nghiệp mà có thể hiểu quỹ là tổ chức tài chính, tổ chức và hoạt động theo một cơ chế đặc thù.
Tương ứng với mỗi loại hình tổ chức sẽ xác định hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh phù hợp, có thể là pháp luật về đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp. Trong trường hợp xác định quỹ là loại hình tổ chức đặc thù, không hoàn toàn là doanh nghiệp hay đơn vị sự nghiệp công lập thì đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước cần phải xây dựng khung pháp lý phù hợp cho sự tồn tại và hoạt động của quỹ.

Thứ ba, bộ máy quản lý quỹ hiện nay được tổ chức rất khác nhau. Xét dưới góc độ tổ chức, có 2 loại hình cơ bản là bộ máy quản lý độc lập và bộ máy kiêm nhiệm. Tuy nhiên, trong 2 loại này thì cơ cấu tổ chức cũng không hoàn toàn giống nhau.

Đối với nhóm quỹ có tổ chức bộ máy độc lập, phần lớn được tổ chức theo cơ cấu hoàn chỉnh gồm có hội đồng quản lý, ban kiểm soát và bộ máy điều hành (ban giám đốc, các phòng, ban chuyên môn) như: Quỹ đổi mới công nghệ quốc gia, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ, Quỹ bảo vệ môi trường việt Nam, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã...

Riêng Quỹ phòng, chống tác hại của thuốc lá còn có Ban tư vấn do Chủ tịch Hội đồng quản lý quyết định thành lập, hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, Trưởng ban tư vấn là đại diện cấp vụ của Bộ Y tế do Chủ tịch hội đồng quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm. Thành viên Hội đồng quản lý (bao gồm cả Giám đốc quỹ) hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm.

Một số quỹ không tổ chức theo cơ cấu có hội đồng quản lý mà chỉ tổ chức ban giám đốc, các phòng, ban chuyên môn như: Quỹ bảo trợ trẻ em Việt Nam, Quỹ hỗ trợ nông dân...

Đối với nhóm quỹ có tổ chức bộ máy quản lý nhưng người giữ các vị trí lãnh đạo, điều hành chủ yếu là kiêm nhiệm, các thành viên hội đồng quản lý, ban giám đốc và bộ máy giúp việc các quỹ này thường do công chức của đơn vị chuyên môn đảm nhiệm. Cụ thể: Quỹ bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam có Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát, bộ máy điều hành được thiết lập tại Cục Lâm nghiệp. Bộ máy điều hành gồm giám đốc, 1 phó giám đốc, kế toán trưởng và bộ phận giúp việc; giám đốc có thể chuyên trách hoặc kiêm nhiệm. Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước có Hội đồng quản lý, Ban điều hành quỹ gồm trưởng ban, 1 phó trưởng ban, kế toán trưởng và bộ phận giúp việc; trưởng ban điều hành do Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội bổ nhiệm, miễn nhiệm và hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm; các thành viên khác của Ban điều hành quỹ do Chủ tịch hội đồng quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm và hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm hoặc chuyên trách.

Cơ cấu tổ chức có ảnh hưởng đến cơ chế quản lý và hoạt động của quỹ, do đó cần thiết phải có một cơ cấu tổ chức thống nhất với từng quỹ, tối thiểu là sự thống nhất theo loại hình có tổ chức bộ máy độc lập, chuyên trách hoặc tổ chức bộ máy kiêm nhiệm, và bảo đảm phù hợp với tính chất, loại hình quỹ. Có như vậy mới tạo sự thống nhất trong chế độ quản lý và cách thức vận hành quỹ.

3. Một số kiến nghị, đề xuất

Để góp phần giúp các tổ chức quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách hoạt động có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, xin kiến nghị, đề xuất một số vấn đề sau:

Thứ nhất, việc xác định loại hình tổ chức của quỹ là căn cứ để lựa chọn hệ thống văn bản điều chỉnh mục đích, nguyên tắc hoạt động, cơ cấu tổ chức, nhân sự, chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức của các bộ, ngành, cơ quan được phân công làm việc tại quỹ. Hiện nay, những vướng mắc phát sinh trong quản lý, tổ chức và hoạt động chủ yếu là do chưa xác định cụ thể loại hình quỹ.
Cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức, đội ngũ lãnh đạo, quản lý có thể tương tự quy định áp dụng với các đơn vị sự nghiệp công lập. Trước hết, các quỹ thành lập theo trình tự, thủ tục của đơn vị sự nghiệp công lập, không thực hiện thủ tục đăng ký kinh doanh như các doanh nghiệp. Cơ quan quản lý xây dựng đề án, trình cấp có thẩm quyền quyết định thành lập. Người làm việc trong các quỹ, nhất là các vị trí quản lý hầu hết là công chức, viên chức được cơ quan quản lý phân công công tác. Mục đích hoạt động của các quỹ không vì mục tiêu lợi nhuận mà thông qua hỗ trợ tài chính, cho vay ưu đãi (thực chất là biện pháp hỗ trợ tài chính) để phục vụ chính sách phát triển kinh tế, chính sách an sinh xã hội của Nhà nước.

Tuy nhiên, hiện nay đang có xu hướng chuyển đổi một số quỹ trước đây là đơn vị sự nghiệp công lập sang tổ chức theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên như Quỹ bảo lãnh tín dụng ở các địa phương.

Xét dưới góc độ tổ chức, các đơn vị thuộc bộ bao gồm: các tổ chức hành chính (vụ, cục, thanh tra, văn phòng, tổng cục và tương đương), các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp do bộ, cơ quan thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước. Như vậy, nếu không xác định quỹ là một trong những tổ chức nêu trên thì có thể hiểu đây là một loại hình tổ chức mới. Tuy nhiên, các văn bản quy định về quỹ dưới góc độ là một tổ chức thuộc bộ, cơ quan ngang bộ lại chưa được quy định đầy đủ, thống nhất. Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản về tổ chức bộ máy nhà nước chưa có quy định về loại hình này. Đây cũng là nguyên nhân gây khó khăn cho việc tạo lập cơ chế quản lý phù hợp.

Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế về tổ chức bộ máy của quỹ. Trong trường hợp xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập thì ngoài các quy định về viên chức hiện nay, cần xây dựng một nghị định điều chỉnh chung về tổ chức và hoạt động của các quỹ. Tại nghị định này, cần điều chỉnh cơ chế hoạt động của quỹ theo các quy định về cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập và vấn đề chế độ, chính sách đối với viên chức, người lao động của các quỹ.

Trường hợp xác định quỹ là doanh nghiệp thì có thể sửa đổi các quy định hiện hành của các quỹ để bảo đảm tính thống nhất trong cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động, nhất là cần có quy định về chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức được phân công làm việc tại các quỹ.

Nếu không xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập hay doanh nghiệp thì sẽ hình thành một loại hình tổ chức mới. Như vậy, cần có một luật điều chỉnh về quỹ, trong đó, quy định các vấn đề về cơ chế quản lý, mối quan hệ giữa quỹ với các cơ quan, tổ chức, cơ chế vận hành...

Thứ ba, quy định thống nhất cơ cấu tổ chức của các quỹ phù hợp với tính chất, loại hình. Trong trường hợp xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập, nên thống nhất cơ cấu tổ chức gồm có: hội đồng quản lý, ban giám đốc và bộ máy giúp việc. Nếu xác định quỹ là doanh nghiệp thì cơ cấu tổ chức sẽ thực hiện theo các quy định của Luật doanh nghiệp đói với công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Trường hợp xác định quỹ là một loại hình tổ chức mới thì cần có quy định mới về cơ cấu tổ chức để tạo tính thống nhất giữa các quỹ hiện nay./.

KHỞI ĐỘNG DỰ ÁN TƯ VẤN XÂY DỰNG THANG, BẢNG LƯƠNG, PHỤ CẤP LƯƠNG VÀ TRIỂN KHAI ĐỀ ÁN VỊ TRÍ VIỆC LÀM TẠI QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI