1. Biên chế là thuật ngữ về hành chính tổ chức

Khi cơ chế thị trường xuất hiện, có các quy định pháp luật điều chỉnh thì các tổ chức sản xuất và dịch vụ ở mọi quy mô đều phải chú ý tới sự điều chỉnh của luật pháp về lao động nói chung. Những đơn vị sản xuất khu vực tư có quyền, tuy vậy, được tự do làm những gì pháp luật không cấm.

Vì vậy, khái niệm biên chế ra đời và cần thiết từ các giác độ: 

Một là, nhu cầu của tổ chức (vận hành, chuyên môn hóa, phân công chức năng...). Yêu cầu này đều được các tổ chức của khu vực công và tư tính đến. Trong khu vực tư tính toán rất chặt chẽ (ít bị ràng buộc như khu vực công); họ không thể trả lương cho một người làm dưới khả năng lao động, dưới mức thời gian trung bình cần phải có. Nói cách khác, với khu vực tư, thu nhập của người lao động cơ bản tương xứng với công việc của giới chủ đã tính toán và thể hiện trong bản hợp đồng giữa các bên, dựa trên giá cả của lao động trên thị trường, ở từng giai đoạn nhất định.

Hai là, nhu cầu nhân lực cho tổ chức bị chi phối bởi pháp luật về lao động trong hầu hết các lĩnh vực thuộc khu vực công. Đây chính là điểm khác biệt về nhu cầu nhân lực cho các loại hình tổ chức diễn ra ở khu vực công. Nhưng khu vực công của các thể chế khác nhau hoàn toàn khác nhau về mục đích, yêu cầu và sự ràng buộc giữa công quyền và xã hội. Đối với các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, nền dân chủ nhiều trải nghiệm và sự cạnh tranh của các lực lượng chính trị, một chính phủ không có nguồn nhân lực tinh gọn, thành thạo, tiêu tốn nhiều tiền thuế của dân thì sớm muộn cũng bị thất bại (thậm chí có chính phủ không điều hành hết một nhiệm kỳ do sự phản đối của dân chúng). Ngày nay, còn nhiều tranh luận liên quan đến hiệu quả của nền công vụ giữa các thể chế chính trị ở các khu vực trên thế giới do sự nhanh nhạy của thông tin mạng.

Vấn đề biên chế trong khu vực công, bao gồm hệ thống công vụ và các đơn vị sản xuất và dịch vụ do nhà nước quản lý ở nước ta là vấn đề cấp thiết đang đặt ra hiện nay. Đó là bộ máy nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả, tiêu tốn nhiều ngân sách quốc gia và hiện chưa có lời giải. Đây là những đánh giá từ thực trạng nền công vụ nói riêng và đội ngũ công chức của hệ thống chính trị nói chung, đòi hỏi phải có những giải pháp tháo gỡ trong thời gian tới.

2. Biên chế và một số vấn đề đặt ra

Biên chế theo nghĩa thông thường là số lượng con người cần cho sự vận hành của một tổ chức hoặc một đơn vị sản xuất. Nhưng thuật ngữ biên chế đang được sử dụng trong hành chính công là nhu cầu lao động cần thiết cho một tổ chức của nhà nước do pháp luật về hành chính quy định, để bảo đảm cho tổ chức đó vận hành có hiệu quả. Tổng số người trong các đơn vị do nhà nước quản lý hợp thành tổng biên chế của hệ thống công vụ. Ở Việt Nam, quan niệm về công chức mở rộng đến những người trong hệ thống chính trị hiện nay. Vì vậy, tổng biên chế phải tính tới nguồn nhân lực hành chính của nhà nước (Chính phủ, Quốc hội, Tòa án) và của Đảng, các tổ chức trong hệ thống chính trị.

Câu hỏi đặt ra là, biên chế hiện nay có thật sự là một vấn đề đáng lo ngại hay không; do đâu mà chính sách về biên chế tổ chức, xây dựng lực lượng cộng vụ chuyên nghiệp, hiệu quả chậm chuyển biến, thậm chí là “thụt lùi”, vì mỗi khi giảm biên chế thì tổng biên chế lại có xu hướng tăng lên? Có nhiều nguyên nhân có thể lý giải như:

Thứ nhất, lý do lịch sử. Xã hội Việt Nam trước khi thực dân Pháp đặt chân tới đô hộ, chính quyền phong kiến tập quyền có tổ chức bộ máy cai trị xã hội theo những kinh nghiệm rút ra qua các triều đại kế tiếp. Cho đến nay,  chưa có công trình nào nghiên cứu một cách bài bản về vấn đề tổ chức biên chế trong các triều đại phong kiến. Khi giành chính quyền, xây dựng nhà nước dân chủ, tổ chức bộ máy chủ yếu theo sự kế thừa kiểu tổ chức của lịch sử để lại, trên cơ sở xây dựng bộ máy, phân chia lãnh thổ mà thành. Một thời gian dài, do điều kiện của kháng chiến nên nhận thức về khoa học tổ chức biên chế chưa được đặt ra như một khoa học của tổ chức nhà nước.

Khi hệ thống xã hội chủ nghĩa ra đời, hầu như kiến thức về hành chính tổ chức đều tiếp thu từ các nước đi trước. Trong cơ chế quản trị xã hội kiểu bao cấp, cũng chưa có nghiên cứu nào đặt ra vấn đề cần bộ máy tinh gọn, hiệu quả.

Thứ hai, do nhận thức có tính giáo điều về chức năng của nhà nước. Như trên đã nêu, Nhà nước Việt Nam chịu ảnh hưởng đậm nét về thiết kế tổ chức nhà nước theo mô hình của hệ thống xã hội chủ nghĩa, nhất là của Liên Xô trước đây. Tư duy chủ quan, duy ý chí về một nhà nước lý tưởng xã hội chủ nghĩa tác động đến việc thiết kế tổ chức, tuyển chọn cán bộ vào bộ máy công quyền. Đó là quan niệm nhà nước xã hội chủ nghĩa bản thân nó đã có tính hơn hẳn các nhà nước khác; rằng nhà nước làm mọi việc, cung ứng mọi thứ cho nhân dân, coi đó là tính hơn hẳn của chế độ; việc lý tưởng hóa ý thức con người xã hội chủ nghĩa tác động không nhỏ đến việc tuyển chọn nhân lực cho hệ thống của nhà nước. Với những thực tế đó, chưa bao giờ đặt vấn đề về một bộ máy có cồng kềnh hay không, mà chủ yếu là có làm được nhiều cho xã hội hay không. Duy ý chí dẫn tới xác định tiêu chí của cán bộ lấy các phẩm chất tinh thần, ý chí, đạo đức lấn át tiêu chuẩn ngạch, bậc, chuyên môn nghiệp vụ gắn với công việc. Cơ chế tập trung quan liêu, duy ý chí đã lấn át việc tổ chức bộ máy sao cho tinh gọn, hiệu quả và tiết kiệm.

Thứ ba, những bất cập, cản trở mang tính chủ quan xuất hiện trong quá trình chuyển đổi cơ chế. Khi đất nước hòa bình, thời gian tập trung cho xây dựng xã hội mới, chuyển đổi cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường, về mặt tư duy là một chuyển biến cách mạng, song trong nhận thức lại xuất hiện những cản trở mới. Đó là quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý, việc nhận thức về chất lượng nền công vụ đáp ứng đổi mới thực sự được đặt ra. Các chính sách xây dựng đội ngũ lần lượt được ban hành, việc tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức có những bước tiến căn bản, vượt bậc. Cùng với quá trình đào tạo trong nước, đã mở rộng hợp tác trong đào tạo, bồi dưỡng với mục đích tiếp thu những tri thức mới về xây dựng nền công vụ, về tính pháp quyền của tổ chức và nhân sự đã mang lại những tư duy mới về chất lượng đội ngũ nguồn nhân lực khu vực công.

Tuy nhiên, cùng với những kết quả to lớn đó, cũng xuất hiện những hạn chế ngay trong cơ chế quản lý. Đó là quá trình tuyển dụng, sử dụng nguồn lực khu vực công bị chi phối bởi nhu cầu việc làm đối với những người có quan hệ với bộ máy công quyền. Nhà nước dần trở thành nơi dung nạp một lực lượng lao động không nhỏ, lấn át các tiêu chí của khoa học tổ chức. “Biên chế” có thời gian đã trở thành khu vực diễn ra cơ chế xin - cho; những hoạt động tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, luân chuyển có phần bị lợi dụng và bị tiêu cực chi phối. Đánh giá những hạn chế, khuyết điểm của đảng viên, nhất là những người ở vị trí lãnh đạo, điều hành, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 4 (khóa XII) đã chỉ ra những biểu hiện tiêu cực, trong đó có nội dung liên quan tới vấn đề xây dựng nguồn lực. Hiện tượng “sử dụng lãng phí nguồn nhân lực, phí phạm thời gian lao động; thao túng công tác cán bộ, chạy chỗ, chạy bằng cấp, chạy luân chuyển”(1)... đều liên quan đến công tác tổ chức, biên chế.

Thứ tư, nguồn lực không nhỏ của xã hội nhằm vào “cái lồng biên chế” để tìm kiếm việc làm. Nhu cầu lao động của con người là khách quan và là yếu tố tích cực của xã hội. Nhưng các khu vực kinh tế, sản xuất và dịch vụ nhà nước và khu vực tư phát triển không đủ dung nạp lực lượng lao động dồi dào hiện nay. Nguồn lực trong các đơn vị sản xuất thuộc khu vực công cũng rơi vào tình trạng tiếp nhận “người thân, người nhà” dẫn đến không còn chỗ cho số đông còn lại. Đó chính là những tác nhân làm cho biên chế trong khu vực công càng thêm khó khăn, phức tạp khi thực hiện tinh giản.

Thứ năm, sự lúng túng của công tác tổ chức nhân lực khiến cho việc giảm biến chế dường như chỉ dậm chân tại chỗ. Trong nhiều năm, hầu hết cơ quan nhà nước đều phải làm một việc liên quan đến nhân lực là: lên cấp trên xin biên chế (phòng lên sở, sở lên ủy ban; phòng lên sở, sở lên bộ). Khi biên chế tăng sẽ có bổ sung về ngân sách (diện tích, trang thiết bị, quỹ lương...).

Trong tất cả các khâu liên quan đến biên chế, đều xuất hiện những tiêu cực kéo dài trong nhiều năm đã được Nghị quyết Trung ương lần thứ 4 (khóa XII) chỉ ra.

Bên cạnh đó, có một bộ phận không nhỏ ngoài biên chế nhưng nhà nước vẫn phải chi trả tiền lương, phụ cấp. Nghĩa là, nguồn lao động gián tiếp phục vụ công vụ và dịch vụ xã hội do Nhà nước đảm nhiệm không nằm trong biên chế nhưng lại được ngân sách nhà nước chi trả. Đó là nhóm cán bộ không chuyên trách như trưởng thôn, bí thư chi bộ, tổ trưởng dân phố, dân phòng và nhiều chức danh khác.

3. Quan điểm và giải pháp

Nói đến biên chế, tâm lý chung thường nghĩ đến đội ngũ công chức trong các cơ quan công quyền “cứng” ở các bộ, ngành và địa phương. Thực ra không phải như vậy. Biên chế hành chính là cách gọi chung nhất để nói về con số công chức, viên chức hành chính trong hệ thống chính trị, trong đó, chiếm số đông nằm trong các cơ quan hành chính nhà nước. Số lượng này được chia ra thành lực lượng công chức hành chính và viên chức sự nghiệp. So sánh số lượng công chức hành chính trong các cơ quan công quyền với số viên chức trong các đơn vị sự nghiệp cho thấy vì sao chúng ta đề ra nhiều giải pháp tinh giản biên chế nhưng kết quả không mấy khả quan. Nói tinh giản biên chế là hướng tới nhiều mục đích, mục tiêu, trước tiên phải giảm được số người thuộc biên chế nhà nước và ngân sách (đang rất khó khăn) đang chi trả cho họ. Xin nêu một vài con số:

Tổng biên chế công chức ở trung ương và địa phương năm 2014 chỉ khoảng 276.000 người. Tổng biên chế công chức được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cho năm 2017 chỉ là 269.084 người, không bao gồm biên chế của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, biên chế công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập và cán bộ, công chức cấp xã(2).

Số lượng biên chế viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập năm 2014 là 2,31 triệu người (bệnh viện, trường học, viện nghiên cứu, báo chí...). Các hội được xác định là loại đặc thù (là hội quần chúng được hưởng lương trong diện biên chế) có 6.771 người, tính đến năm 2013.

Số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập (tính đến năm 2014) là 54.831, trong đó có 1.174 đơn vị trung ương (bộ, ngành thuộc Chính phủ ); 53.657 đơn vị do các địa phương quản lý.

Những con số nêu trên cho thấy thực trạng biên chế “cồng kềnh” hiện nay chủ yếu ở khu vực sự nghiệp công lập. Tuy không coi nhẹ tinh giản biên chế ở khu vực công quyền, vì tinh giản còn là sự sàng lọc, loại người kém, chọn người có năng lực, nhưng mọi nỗ lực và giải pháp trong tinh giản biên chế cần hướng tới khu vực dịch vu, sự nghiệp công. 

Quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về vấn đề tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức là rất rõ ràng (mới đây nhất là Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị và Nghị định số 108/2014/NĐ-CP của Chính phủ). Tuy nhiên, việc triển khai trong thực tiễn còn gặp không ít khó khăn, cản trở, kết quả thực hiện chưa được như mong muốn.

Để đẩy nhanh việc xã hội hóa dịch vụ công theo chủ trương của Đảng và Nhà nước; với quan điểm xây dựng Chính phủ Việt Nam là một chính phủ kiến tạo, nghĩa là hướng chủ yếu hoạt động của Nhà nước vào hoạch định chính sách (xây dựng hành lang pháp lý) và thanh tra, kiểm tra, cần phải có những giải pháp sau đây:

Thứ nhất, thực hiện tinh giản biên chế phải có lộ trình, bước đi hợp lý. Ví dụ, việc sáp nhập một số đơn vị, bỏ đi một số tổ chức, bộ phận trong một tổ chức để giảm bớt số người dôi dư phải làm từng bước, trong đó một số người ra khỏi công vụ, dịch vụ do đến tuổi; tạm dừng tuyển dụng để không làm tổ chức dôi ra do chủ quan… Nếu làm cấp tập, đột biến sẽ có phản ứng ngược theo phương cách chần chừ, trì trệ, bao biện để giữ nguyên trạng...

Chính sách biên chế phải nhất quán, không được thay đổi theo nhiệm kỳ và phải có tính kế thừa liên tục.

Thứ hai, từ quan điểm về xây dựng một chính phủ kiến tạo, cần xây dựng lộ trình để giải phóng một số đơn vị kinh doanh, đơn vị sự nghiệp ra khỏi cấu trúc của các cơ quan bộ, ngành, Ủy ban nhân dân. Nhà nước không từ bỏ trách nhiệm phục vụ xã hội, mà là tạo hành lang cho xã hội huy động năng lực, vật lực, tăng quyền tự chủ, giảm tối đa bao cấp.

Cần có thể chế trách nhiệm đối với người đứng đầu trong lộ trình xã hội hóa các dịch vụ công hiện nay do Nhà nước đảm nhiệm. Một trong số những biểu hiện của hiện tượng “tự suy thoái” có biểu hiện một cách tự nhiên của cơ chế cũ, hoặc có chủ ý trong nhận thức của sự “tạo lập sân sau”, làm cản trở việc thực hiện chính sách, “dị ứng” với đổi mới. Mặt khác, có quá nhiều đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan công quyền dường như không đồng nhất với việc xây dựng một chính phủ kiến tạo phát triển.

Thứ ba, gắn trách nhiệm xã hội vào các doanh nghiệp khi Nhà nước đã tạo điều kiện dành ưu đãi về chính sách, tùy từng quy mô mà giao cho doanh nghiệp trách nhiệm hỗ trợ nhân dân vùng sâu, vùng xa, khu vực còn khó khăn. Muốn vậy, Chính phủ cần có thể chế liên quan đến ràng buộc hoặc khuyến khích giới chủ đầu tư cam kết về trách nhiệm xã hội trong việc giao nhiệm vụ hoặc đấu thầu dự án.

Biên chế là kết quả của quá trình xây dựng thể chế quản lý mà hình thành. Quá trình đó là kết tinh những kinh nghiệm, những tham khảo quốc tế, nhưng không tránh khỏi tâm lý của cơ chế cũ. Ngoài ra, biên chế là vấn đề liên quan đến tổ chức, nhân sự - một trong những lĩnh vực nhạy cảm rất dễ phát sinh tiêu cực. Vì vậy, nếu không có quyết sách, thể chế rõ ràng sẽ rất khó giải phóng các rào cản để thực hiện tinh giản biên chế thành công./.

GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển - Nguyên Phó giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia

----------------------

Ghi chú:

(1) Tạp chí Xây dựng Đảng điện tử; ngày 04/11/2016.

(2) Chính phủ.vn, về việc Thủ tướng phê duyêt tổng biên chế công chức năm 2017.